安全生产综合监管讲座

        国家监察是指国家法规授权行政主管部门设立的监察机关，对企业、事业和有关机构，履行安全生产职责和执行安全生产法规、政策情况依法进行监察、纠正和惩戒的工作。　　

一、国家安全生产监察的职权范围　　

国家安全生产监察的职权是：

  1.对遵守、执行安全生产法规各项规定的情况实行经常性监督检查；

　2.对新、改、扩建工程项目、特种设备、严重有害作业场所、特种作业人员进行专门的预防性审查认可或认证；

　3.对重大隐患、严重职业危害，以及不具备安全生产条件的企业令其改进、停止危险(危害)部分的作业；

　4.对事故企事业单位及直接责任者进行处罚，并追究其行政或刑事责任；　5.参加和监督职工伤亡事故的调查和处理。　　

二、国家安全生产监察的方式　　

安全生产监察分为行为监察与技术监察两种方式。　　

1.行为监察

　　行为监察的内容包括组织管理、规章制度建设、职工教育培训、各级安全生产责任制的实施等。行为监察的目的和作用在于提高安全意识，在工作中切实落实安全措施，其中对违章指挥、违章操作、违反劳动纪律的不安全行为，要严肃纠正和处理。据调查，因违章的不安全行为所造成的事故约占事故总数的70﹪以上。　　

2.技术监察

　　技术监察是指对物质条件的监察。包括对新建、扩建、改建和技术改造工程项目的“三同时”监察；对用人单位现有防护措施与设施的完好率、使用率的监察；对个人防护用品的质量、配备与作用的监察；对危险性较大的设备、危害性较严重的作业场所和特殊工种作业的监察等。技术监察的特点是专业性强、技术要求高，往往需要专门的检测检验机构提供数据。技术监察多是从“本质安全”上着手，是监察的重要内容。

　　从专业监察的角度划分，国家安全监察的种类有一般监察、专门监察和事故监察。　　

三、安全生产一般监察

　　一般监察是对企业日常生产活动常规的全面监察。近几年来，在一般监察的具体内容、方法和频率等方面有了明确规定。如有的省市制定了一般监察考核标准，编制成监察程序表，按安全管理、安全技术、劳动卫生、女职工和未成年工劳动保护、工时休假、培训教育、事故调查等方面确定了几十项内容，这样就使一般监察做到了考核目标明确，标准统一。　

这种监察活动有以下几种具体形式：　　

1.不定期地组织监察执法活动：这种活动，有的是进行全面的职业安全健康检查，有的是对某些伤亡事故或职业危害严重的行业和单位进行重点检查。　　按照职业安全健康检查考核标准进行系统的卫生检查和评定：部分地区，根据国家有关法规和系统工原理，全面提出了用人单位安全管理、安全技术、劳动卫生、安全效果等方面的检查项目，规定了具体的检查内容和评分系数。职业安全健康监察机构依据这些标准，对用人单位实施定期检查、考核和评定，并分别授予用人单位安全生产先进单位、合格单位或不合格单位的标牌，指出存在的缺陷和问题，对用人单位安全生产工作起了促进作用。　　

2.根据举报进行监察活动：监察机构根据职工对劳动保护事件的投诉和工会组织的检举、揭发，派员调查，依法进行处理。随着经济承包责任制和劳动合同制的推广，用人单位与职工间发生有关劳动保护争议逐渐增多。根据举报进行监察，可更有效地维护职工合法权益。　　

四、安全生产专门监察　　

专门监察是针对特殊问题进行的监察。　　

1.对生产性建设项目的监察

　　“三同时”监察就是一种专门性的安全生产监察，是总结我同几十年全国工业企业建设的安全生产经验教训而确立的。要做好这项工作就应从以下3个方面着手。首先，应加强制定建设项目“三同时”管理规定和职业安全健康设计规定，明确与基本建设项目实施“三同时”的职业安全健康措施，包括以改善劳动条件、防止伤亡事故和职业病为目的一切技术措施。其次，健全监察程序，把好设计、施工、验收三道关。在初步设计阶段，执行建设项目职业安全健康设施送审单和审核通知单制度，认真审查扩充设计资料和文件，未经审查同意的不准交付施工；在施工设计和现场施工阶段，进行跟踪监察，防止削减职业安全健康设施；在竣工验收阶段，抓好预验收，发现问题限期改进，不符合职业安全健康法规的不准投产。有些地方还积极参加项目可行性论证活动，在建设前期进行调查和监督。再次，加强执法力度。在《违反<中华人民共和国劳动法>行政处罚办法》中规定，用人单位新建、改建、扩建和技术改造项目的职业安全健康设施未能与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用，安全卫生设施不符合国家规定标准的，应责令改正，并可处以50 000元以下罚款。因此，对于违反“三同时”规定的用人单位，应给予警告、罚款等制裁，或者建议有关主管部门不发施上执照。　　

2.对特种设备的监察

　　特种设备是指危险性较大、易导致人身和设备事故的机械设备。对其监察的范围，包括锅炉、压力容器、起重机械、压力机械、木工机械、厂内运输机械、防爆电器、厂内机动车辆等危险性较大的生产设备、设施，以及安全专用仪器、装置、工具等特种设备。《漏电保护器安全监察规定》中对生产和销售、安装与管理以及监督检验作了具体规定。《起重机械安全监察规定》中对设计与制度、安装与修理、使用与管理等都提出了明确要求。与此配套的《起重机械超载保护装置安全技术规范》(GBl2602—1990)规定了起重机械超载保护要求、技术要求、试验方法、检验规则和安全管理措施。该标准适用于桥式起重机、门式(半门式)起重机、塔式起重机、流动式起重机，门座(半门座)起重机、铁路起重机、电动葫芦、固定式起重机等设备的超载保护装置等。为加强客运架空索道的安全监察与管理，针对事故后果严重等问题，国家发布了《客运架空索道安全运营与监察规定》。这个规定对安全运营和如何开展监察等都提出了具体的要求。从1992年2月起，全国各客运索道站实行《安全使用许可证》制度。各索道站在自检的基础上，填写《客运索道安全使用许可证申请表》，向省级行政主管部门(技术监督局)提出申请。省级行政主管部门(技术监督局)负责预审，并认真填写预审记录卡。对省级行政主管部门(技术监督局)预审合格的索道，由索道站在1个月内报架空索道安全监督检验中心进行检验审查。国家客运架空索道安全监督检验中心将合格的审查索道材料报主管部门审核，由主管部门发放《安全使用许可证》。客运索道《安全使用许可证》，有效期为两年。另外，《客运架空索道安全规范》(GBl2352—1990)国家标准，规定了客运架空索道的设计、制造、检验、使用与管理等方面最基本的安全要求。这些法规对促进特种设备的监察，起到积极的作用，使这项监察走向正轨。　　

3.对特种作业人员的监察

　　特种作业是指在劳动过程中容易发生伤亡事故，对操作者本人，尤其对他人和周围设施的安全有重大危害的作业，从事特种作业的人员称为特种作业人员。根据国家经贸委《特种作业人员安全技术培训考核管理办法》(13号令)的规定，特种作业的范围包括：电工作业；金属焊接切割作业；起重机械(含电梯)作业；企业内机动车辆驾驶；登高架设作业；锅炉作业(含水质化验)；压力容器操作；制冷作业；爆破作业；矿山通风作业(含瓦斯检验)；矿山排水作业(含尾矿坝作业)；由省、自治区、直辖市安全生产综合管理部门或国务院行业主管部门提出，并经国家经济贸易委员会批准的其他作业。为了加强全国特种作业人员安全技术培训考核管理工作，强化企业安全生产管理，增强企业领导的特种作业人员的安全生产意识，防止由于缺乏安全教育和必要的安全技术技能培训而引起的伤亡事故，国家经贸委将推行全国统—培训大纲、统一考核教材、统一证件的制度。特种作业人员在独立上岗作业前，必须进行专门的安全技术培训，并获得证书后方可上岗。行政主管部门对特种作业人员的安全技术考核与发证实施国家监察。特种作业人员安全技术考核包括安全技术理论考试与实际操作技能考核两部分，以实际操作技能考核为主。《特种作业人员操作证》由国家统一印制，地、市级以上行政主管部门负责签发，全国通用。取得《特种作业人员操作证》者，每两年进行一次复审。未按期复审或复审不合格者，其操作证自行失效。

　　国家发布特种作业人员安全技术培训考核大纲，对特种作业人员的安全技术培训考核，提出了具体要求，使特种作业人员的监察工作落到实处。　　

4.对女职工和未成年工特殊保护的监察

　　党中央和国务院历来对女职工和未成年工的保护特别重视。在《劳动法》中规定，国家对女职工和未成年工实行特殊劳动保护。1988年7月国务院发布了《女职工劳动保护规定》，特别强调了女职工的三期保护。

　　它规定了女职工在月经期间，所在单位不得安排其从事高空、低温、冷水和国家规定的第三级体力劳动强 度的劳动；女职工在怀孕期间，所在单位不得安排其从事国家规定的第三级体力劳动强度的劳动和孕期禁忌从事的劳动，不得在正常劳动日以外延长劳动时间；对不能胜任原劳动的，应当根据医务部门的证明，予以减轻劳动量或安排其他劳动。

　　女职工产假为90天，其中产前休假15天。女职工在哺乳期内，所在单位不得安排其从事国家规定的第三级体力劳动强度的劳动和哺乳期禁忌从事的劳动，不得延长其劳动时间，一般不得安排其从事夜班劳动。

　　在《未成年工特殊保护规定》中，规定了用人单位不得安排未成年工从事的劳动范围，对未成年工的使用和特殊保护实行登记制度。用人单位应根据未成年工的健康检查结果安排其从事适合的劳动，对不能胜任原劳动岗位的，应根据医务部门的证明，予以减轻劳动量或安排其他劳动。　　为保证法律、法规得以贯彻实施，《劳动法》规定，用人单位违反本法对女职工和未成年工的保护规定，侵害其合法权益的，由行政主管部门责令改正，处以罚款；对女职工或者未成年工造成损害的，应当承担赔偿责任。《违反<中华人民共和国劳动法>行政处罚办法》中规定用人单位非法招来未满16周岁的未成年人的，应责令改正，并按国家有关规定处以罚款。

　　用人单位有下列侵害女职工和未成年工合法权益行为之一的，应责令改正，并按每侵害一名女职工或未成年工罚款3 000元以下的标准处罚:

　　①安排女职工从事矿山井下、国家规定的第四级体力劳动强度的劳动和其他禁忌从事的劳动；

　　②安排女职工在经期从事高处、低温、冷水作业和国家规定的第三级以上劳动强度的劳动；

　　③安排女职工在哺乳未满一周岁的婴儿期间从事国家规定的第三级以上体力劳动强度的劳动和哺乳期禁忌从事的其他劳动及安排其延长工作时间和夜班劳动的；　　④ 安排未成年工从事矿山井下、有毒有害、国家规定的第四级体力劳动强度的劳动和其他禁忌从事的劳动。

　　该《办法》中还规定用人单位安排女职工的怀孕期间从事国家规定的第三级以上体力劳动强度的劳动和孕期禁忌从事的劳动的，应责令改正，并按每侵害一名女职工罚款3 000元以下的标准处罚。用人单位违反女职工保护规定，女职工产假低于90天的，应责令限期改正；逾期不改的，按每侵害一名女职工罚款3060以下的标准罚款。用人单位末按规定对未成年工定期进行健康检查的，应责令限期改正；逾期不改的，按每侵害一名末成年工罚款3000元以下的标准处罚。　　

5.对严重有害作业场所的监察

　　20世纪80年代，原劳动人事部决定，以矽尘、石棉尘、炭黑尘3种生产性粉尘和汞、苯、氯乙烯、铅、三硝基甲苯等15种极度、高度危害的接触性毒物，作为近期监督治理的重点。

　　各级劳动保护监察机构加强了对这些行业尘毒作业场所的监督，主要方法是：进行尘毒危害的调查、测定和危害程度的分级，明确治理方向和重点；督促和帮助产业主管部门与企业制定防尘防毒规划，落实治理措施，规定完成期限；制定治理尘毒危害的考核标准，据此进行检查验收，给合格者发证。为加强对粉尘危害的监察工作，1991年原劳动部颁发了《粉尘危害分级监察规定》，指出了粉尘分级监察工作实行企业、事业单位自检和专业检测机构检测相结合的原则，企、事业单位要根据国家标准《生产性粉尘危害程度分级》(GB5817—1986)，每年进行一次生产性粉尘作业分级检测建档，并将结果报行政主管部门；企、事业单位应将Ⅲ、Ⅳ级粉尘危害列为粉尘治理重点。各级行政主管部门应将Ⅲ、Ⅳ级粉尘危害列为职业安全监察工作重点。

　　在《有毒作业危害分级监察规定》中，明确规定企业、事业单位要根据《有毒作业分级》国家标准(GB　　l2331—1990)，每年进行一次生产性有毒作业分级检测建档，并将分级结果报行政主管部门；企业、事业单位和行政主管部门应将重度和极度毒物危害列为企业治理和监察重点。这里需要指出的是，对企业、事业的尘毒危害程度进行分级和劳动条件评定，是确定职业卫生监察的依据，如果不进行尘毒分级工作，尘毒监察就失去了方向。

　　因此，通过尘毒分级工作，可以做到以下几个方面。

　　全面掌握尘毒危害状况：掌握情况是我们开展工作的基础，是加强劳动卫生宏观指导，实现科学化

　　管理的一项重要措施。按照国家标准进行尘毒分级工作，能够比较准确地掌握职业危害的严重程度和分布状况，为我们在制定政策、加强宏观控制和管理方面提供技术数据。

　　 科学的定量方法对企业的劳动条件进行考核：多年来，一些部门一直运用“合格率”这一单指标来考核企业场所的劳动卫生状况，很难全面反映劳动条件好坏程度和工人受危害的大小，而粉尘危害程度分级是用多指标来综合评价接尘工人所受到的危害程度，因此，比较全面、可靠，具有较高的科学性。

　　 确定职业卫生监察的重点，进行分类指导提供了科学的依据：目前，全国约有100多万个企业，约有50％的作业场所粉尘浓度超过国家卫生标准，有的超过了几十倍，甚至几百倍、几千倍，而且不同地区、不同行业、不同类型的企业，不同的生产工艺情况千差万别，在这种危害严重、情况复杂的条件下，监察工作必须分清主次，给以分类指导，进行重点监察，就要靠尘毒分级来解决。行政监督部门在不同经济发展时期，对企业应有不同的要求。在社会主义初级阶段，财力、物力都有限，劳动条件的改善不可能短期内全部解决，因此，首先要求企业消除最严重的危害，进而逐步改善企业的劳动条件，最终达到国家卫生标准，消除粉尘危害。　　

6.事故监察

　　事故监察是对伤亡事故、职业性中毒的报告、登记、统计、调查及处理的监察。

　　《劳动法》规定县级以上各级人民政府行政主管部门、有关部门和用人单位应当依法对劳动者在劳动过程中发生的伤亡事故进行统计、报告和处理。在国务院《企业职工伤亡事故报告和处理规定》规定，用人单位负责人接到重伤、死亡、重大死亡事故报告后，应当立即报告企业主管部门和企业所在地行政主管部门（经贸委）、公安部门、人民检察院、工会。企业主管部门和行政主管部门(经贸委)接到死亡、重大死亡事故报告后，应当立即按系统逐级上报；死亡事故报至省、自治区、直辖市企业主管部门和行政主管部门(经贸委)；重大死亡事故报至国务院有关主管部门、行政主管部门(经贸委)。轻伤、重伤事故，由企业负责人或其指定人员组织生产、技术、安全等有关人员以及工会成员参加的事故调查组进行调查。死亡事故，由企业主管部门会同企业所在地区的市行政主管部门(经贸委)、公安部门、工会组成事故调查组进行调查。事故调查组在查明事故情况以后，如果对事故的分析和事故责任者的处理不能取得一致意见，行政主管部门(经贸委)有权提出结论性意见。对事故监察要做到“四不放过”，即事故原因分析不清不放过、职工群众没有受到教育不放过、没有落实防范措施不放过、事故责任者未受到严肃处理不放过。

　　根据国务院颁发的《企业职工伤亡事故报告和处理规定》和有关严肃查处事故的指示，各省、市在地方性法规中对事故的监督管理提出了具体要求，对事故调查处理的程序与有关部门的权限作出了具体规定。为了防止不认真严肃处理重大责任事故，最高人民检察院、原劳动人事部发布了《关于认真查处重大责任事故的几项规定》。这项规定要求发生重大伤亡责任事故的企业事业单位，在遵照《工人职员伤亡事故报告规程》上报事故情况的同时，必须向当地人民检察院报告；人民检察院在查处事故中，既要追究犯有重大责任事故罪的人员刑事责任，也要追究犯有玩忽职守罪的国家工作人员的刑事责任。对重大伤亡事故中，构成重大责任事故罪和玩忽职守罪的人员，任何机关、单位都不能以经济处罚代替刑事处罚；不能以党纪、政纪处分代替依法惩处。对重大责任事故，厂矿企业和其他单位，如有隐瞒不报、虚报或有意拖延报告，造成一定后果的，行政主管部门(经贸委)和人民检察院，应建议有关单位对有关责任人员给予纪律处理、经济制裁。情节、后果严重的，由人民检察院追究其法律责任。